Inmaculada Sanfeliu: "Dos años después del Brexit"

La presidenta del Comité de Gestión de Cítricos, Inmaculada Sanfeliu, opina sobre el comercio hortofrutícola tras el establecimiento del Brexit

Inmaculada Sanfeliu (*)

Como consecuencia de la salida del Reino Unido (UK) de la Unión Europea (UE), desde el pasado 1 de enero de 2021 las mercancías procedentes de este país, así como las que tengan este territorio como destino, están sometidas a control en frontera tanto en régimen de importación como de exportación. En este sentido, son de aplicación todas las disposiciones comunitarias y nacionales al respecto. Conforme a lo establecido en el Protocolo de Irlanda del Norte, esta región queda alineada en lo que se refiere a medidas sanitarias y fitosanitarias con el resto de la UE, por lo que no es necesario realizar controles a los vegetales, productos vegetales y otros objetos regulados con esa procedencia. De modo análogo, no hay cambios en el procedimiento para exportar vegetales y productos vegetales a Irlanda del Norte desde la UE.

Dos años después ha llegado el momento de examinar cuáles han sido los cambios en las cadenas de suministro de cítricos a UK después del Brexit, y lo vamos a hacer analizando aspectos comerciales, fitosanitarios y de sanidad vegetal, y aquellos relacionados con la mecánica de la documentación y los controles en frontera. La conclusión evidente es que estos cambios perjudican las exportaciones comunitarias y favorecen las de los países terceros con los que UK tiene firmados acuerdos comerciales.

Si comparamos los dos años anteriores y posteriores al Brexit, España ha perdido cuota de mercado y dejado de exportar entre 50.000 y 90.000 toneladas al año. Lo que pierde España lo gana casi todo Sudáfrica

Mercado de cítricos en UK

El mercado de los cítricos en UK consiste en su práctica totalidad en productos importados. En 2019 las importaciones totales de cítricos de este país fueron de 795.000 toneladas, con un máximo de 816.000 en 2020. Después del Brexit, las importaciones han descendido a 710.000 t en 2021 y 724.000 t en 2022.

España, antes del Brexit, era el primer proveedor de cítricos de UK que, a su vez, era el tercer destino de nuestras exportaciones (expediciones) citrícolas, con unas 310.000-330.000 toneladas exportadas por campaña, representando en torno al 9% de nuestras exportaciones en 2019, por detrás de Alemania (27-28%) y Francia (21,5-22,5%).

En el CGC hemos realizado una comparación con datos de exportaciones de todos los orígenes a UK de los años 2019/2020 (antes del Brexit) y después del mismo 2021/2022. El resultado es que España pierde cuota de mercado y deja de exportar entre 50.000 y 90.000 toneladas totales al año de las cuales 10.000-25.000 son de naranjas y 22.000-52.000 de mandarinas. Lo que pierde España lo gana casi todo Sudáfrica, que en el mismo periodo ha incrementado sus exportaciones en 40.000 toneladas, de las cuales 15.000 son de naranja y 15.000 de mandarina. El balance global del Brexit nos da una reducción de las importaciones de UK de entre 85.000 y 105.000 toneladas, probablemente debida a la complicación de los trámites y al exceso de costes que ello supone y una pérdida de cuota de España en el entorno del 2,5% (en naranja se ha mantenido, mientras que en mandarina se ha reducido en 3,6%). Sudáfrica, en cambio, aumenta la suya en un 3,7-7,7%, incrementándose las cuotas de mercado en un 8% en naranja y un 7% en mandarina. Reino Unido ha reducido la importación de naranja después del Brexit en 25.000-30.000 t de naranja y en otras 30.000-43.000 t la de mandarina.

En 2022 las importaciones totales de cítricos en UK de todos los orígenes se elevaron a 724.000 toneladas, siendo los principales proveedores España (286.000 t, el 39,5% del mercado de UK), Sudáfrica (201.000 t, el 27,7%), Egipto (62.000 t, el 8,6%), Marruecos (50.000 t, el 6,9%), Perú (24.000 t, el 3,3%), Brasil (22.000 t, el 3,1%), Holanda (13.000 t, el 1,8%) y otros (9,1%).

El desglose por productos de las importaciones de España en 2022 (286.000 toneladas) ha sido: 96.000 t de naranja (el 37,8-38%% del mercado), 126.000 t de mandarinas (el 46,6%-43% del mercado) y el resto de limón.

La reducción de las importaciones de cítricos en UK se explica prácticamente en su totalidad por la bajada de la importación originaria de España, que, a su vez, reduce su cuota. Esas caídas en volumen y en cuota han beneficiado fundamentalmente a Sudáfrica, tanto en volumen como en share. Sin ninguna duda, como ya se preveía, la cadena de suministro de cítricos beneficiaria del Brexit ha sido la de Sudáfrica.

Para el sector hortofrutícola español el Brexit ha tenido un impacto significativo en las cadenas de suministro. Se ha producido un aumento en los costos de transporte y una mayor complejidad en los procedimientos aduaneros, lo que ha generado dificultades para las empresas de la UE.

Acuerdos comerciales de reino unido

Después del Brexit los acuerdos comerciales que Reino Unido tiene con nuestros competidores extracomunitarios son iguales a los que tenía cuando era parte de la UE, pero sin aranceles y con menos papeleo que para los cítricos de la UE.

Con su salida del mercado único y la unión aduanera de la UE en 2021, Londres ha desregulado, entre otras, las importaciones de cítricos extracomunitarios, incluidas los procedentes de Sudáfrica. En enero de 2021, Reino Unido anunció que se eliminaban los requisitos de importación de cítricos de fuera de la UE, lo que incluía a Sudáfrica. Hasta ese momento, los exportadores de cítricos de Sudáfrica debían obtener una autorización fitosanitaria antes de exportar cítricos al Reino Unido (a la UE). Lo que esto significa es que los productores sudafricanos (y otros) ahora pueden exportar cítricos a UK sin necesidad de un certificado fitosanitario o sin tener que dar aviso previo de su intención. Esto reduce la burocracia y permite a los productores responder más rápidamente a los cambios en la demanda del mercado británico.

La eliminación de este requisito después del Brexit significa que los exportadores sudafricanos ya no necesitan la autorización previa para exportar sus productos a los compradores británicos. Y, por supuesto, las naranjas sudafricanas no deben someterse a tratamiento de frío (cold treatment) en las exportaciones a este mercado.

Sin embargo, Sudáfrica seguirá teniendo que cumplir con los requisitos fitosanitarios del Reino Unido, como la inspección fitosanitaria, y la normativa de los niveles de residuos de pesticidas. La eliminación de los requisitos de importación debería hacer que el proceso de exportación sea más rápido y menos costoso para nuestros competidores extracomunitarios en el mercado de UK.

El Reino Unido es un mercado importante para el sector de los cítricos de Sudáfrica y absorbió en 2021 el 19% de las exportaciones de mandarinas del país, el 6% de las de naranja, el 7% de las de limones y el 4% de las exportaciones de pomelo.

“Dejar el mercado único de la UE y la unión aduanera significa que podemos adaptar la regulación y los controles de importación específicamente a las necesidades de UK en lugar de las de la UE”, dijo un portavoz de la Alta Comisión del UK en Sudáfrica a Engineering News en una entrevista exclusiva. “Sin embargo, las importaciones de cítricos y cítricos con hojas en Irlanda del Norte seguirán estando sujetas a los requisitos de importación de sanidad vegetal de la UE”, añadió acto seguido.

Todos los cambios en las normas fitosanitarias británicas se realizan y se realizarán de conformidad con el acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Plaguicidas

UK ha abandonado la UE y el periodo transitorio finalizó el 31 de diciembre de 2020. Desde el 1 de enero de 2021 ha funcionado un nuevo régimen regulador de plaguicidas independiente. Ha asumido la responsabilidad de sus propias decisiones utilizando sus propias reglas. Desde el 1 de enero de 2021 no tiene un papel formal en los procesos de toma de decisiones de la UE y las nuevas medidas tomadas bajo el régimen de la UE no se aplican ya en UK. Esto incluye las relativas a sustancias activas y límites máximos de residuos (LMR) y cualquier nueva legislación de la UE sobre productos fitosanitarios (PPP, Plant Protection Product).

El Health and Safety Executive (HSE) sigue siendo el regulador nacional de todo el Reino Unido, en nombre de su gobierno y de las administraciones delegadas. Todas las aprobaciones de sustancias activas, de productos fitosanitarios y los LMR existentes con anterioridad al Brexit han seguido siendo válidas en UK desde el 1 de enero de 2021. Las autorizaciones de productos fitosanitarios existentes siguen siendo válidas hasta su fecha de vencimiento en el momento del Brexit. Las aprobaciones que vencen antes de diciembre de 2023 se extenderán por 3 años para dar tiempo al trabajo de evaluación necesario para sus autoridades. Una vez finalizado el periodo transitorio, UK establecerá LMRs basados en sus propias evaluaciones, pero todos los LMR existentes seguirán siendo válidos hasta que se modifiquen.

Tras la salida del UK de Europa, los niveles máximos de residuos de pesticidas permitidos en los alimentos van a ir variando ya que el Reino Unido determinará sus propios niveles adecuados. La divergencia entre la UE y el Reino Unido es importante porque sus LMR pueden ser más bajos que los de la UE o, al revés, los LMR de la UE pueden ser más bajos que los permitidos en UK.

UK toma ya sus propias decisiones sobre las aprobaciones de sustancias activas basadas en sus evaluaciones. Una sustancia activa debe aprobarse antes de que pueda incluirse en cualquier producto fitosanitario que esté autorizado para su uso en UK. Cuando una de ellas se aprueba, se incluirá en un registro legal al efecto. Este registro se publica en el sitio web de HSE desde el 1 de enero de 2021. Se está desarrollando un programa de UK para la revisión de la seguridad de las sustancias activas y HSE conservará el poder de revisar las aprobaciones de sustancias activas en cualquier momento, en caso de que nuevas pruebas identifiquen cualquier problema para la salud humana o el medioambiente.

Reconocimiento mutuo

HSE ya no acepta nuevas solicitudes de reconocimiento mutuo de autorizaciones en los Estados miembros de la UE, pero en teoría procesará cualquier solicitud existente hasta su conclusión bajo su régimen nacional. El HSE continuará haciendo uso de las evaluaciones de otros reguladores cuando sea posible y apropiado para respaldar las decisiones de UK.

Si UK no aplica directamente los LMR de la UE… tendremos un problema y puede ser gordo…. La primera dificultad en la no aceptación del reconocimiento mutuo ya la hemos encontrado esta campaña con un producto para la Alternaria

Si UK no aplica directamente los LMR de la UE… tendremos un problema y puede ser un problema gordo…. La primera dificultad en la no aceptación del reconocimiento mutuo ya la hemos encontrado en el sector de los cítricos durante esta campaña. Recientemente, el fungicida Dodina ha conseguido registro frente a la Alternaria alternata en cítricos, absolutamente necesaria ya que desde la caída de mancozeb el control de esta se ha complicado enormemente. El LMR actual es 1,5 ppm. El problema que hemos tenido es que, como este año ya no se puede utilizar el mancozeb para control de este hongo, muchos agricultores han utilizado la Dodina, y si el destino de esta fruta es la UE, no hay ningún problema, ya que el residuo que se detecta está muy por debajo de 1,5 ppm. Cosa bien distinta ocurre en UK, que, al salirse de la UE, todavía mantiene los LMR que aplicaban en la UE durante el Brexit, y entonces el LMR de Dodina para cítricos era 0,01. Como en la UE se ha actualizado el LMR recientemente, en UK todavía está en vigor el anterior —que era 0,01 ppm— y la fruta tratada con esta materia activa no es apta para este merado, ya que supera este nivel.

La UE adoptó recientemente nuevos LMR para Dodina en cítricos de acuerdo con una solicitud de LMR presentada y evaluada por la Autoridad Competente española. Posteriormente, los LMR de la UE para dodina/cítricos se aumentaron de 0,01* mg/kg a 1,5 mg/kg para dar cabida a una nueva autorización de PPP de la UE en el sur de la UE mediante el Reglamento (UE) 1290/2022 de la Comisión del 22 de julio de 2022. Este nuevo Reglamento no se aplica en UK.

Dodina es una sustancia activa aprobada para su uso en UK. El pesticida no está prohibido allí y existen autorizaciones de productos fitosanitarios (PPP) de UK para el uso de Dodine en frutas no cítricas que se cultivan comúnmente en las islas, incluidas manzanas y peras.

Los LMR de UK para Dodina en cítricos se mantienen en 0,01* mg/kg, LMR en vigor en la UE en el momento del Brexit. Para que se considere un aumento de este LMR en UK, se debe presentar una solicitud de tolerancia de importación a la Autoridad Competente para pesticidas del Reino Unido (Health and Safety Executive. HSE). Al HSE (UK), hasta la fecha, ninguna autoridad competente le ha solicitado una tolerancia de importación para la Dodina en cítricos en UK, por eso no se ha cambiado dicho LMR, y podemos tener problemas en exportar alguna fruta a UK desde España.

En cualquier caso, la solicitud de tolerancia de importación, sería competencia de la empresa propietaria de la molécula.

Exportación de la UE

Reino Unido publicó el pasado 5 de abril el borrador del nuevo modelo operativo de frontera (Border Target Operating Model, TOM), abriendo un periodo para recibir observaciones de todas las instancias implicadas. El nuevo TOM adelanta información acerca del calendario previsto para la aplicación de los controles SPS (sanitarios y fitosanitarios), basado en un enfoque de riesgo sanitario y fitosanitario de las mercancías.

Con este modelo, UK pretende, a medio plazo, unificar las condiciones de importación aplicables tanto a la UE como a otros países, basando los controles en un análisis de riesgo de las diferentes mercancías y orígenes, y apoyándose en el uso de las nuevas tecnologías para reducir la carga administrativa de los operadores y la administración.

A la espera de la publicación del documento definitivo, el nuevo TOM no afecta a aquellos controles que ya se venían aplicando desde el 1 de enero de 2021 y desde el 1 de enero de 2022. Asimismo, se mantienen las categorías de vegetales y productos vegetales exentos, prohibidos y regulados.

En lo que respecta a los vegetales y productos vegetales regulados, estos se clasifican ahora en 3 categorías de riesgo: alto (material de plantación en general), medio (incluye envíos comerciales de frutas y hortalizas) y bajo (resto de vegetales regulados). El TOM establece para ellos un calendario de aplicación de controles SPS, basado en el riesgo:

— Los vegetales y productos vegetales de riesgo alto siguen necesitando certificado fitosanitario y prenotificación.

— A partir del 31 de octubre de 2023, los vegetales de riesgo medio originarios de la UE deberán ir acompañados de certificado fitosanitario (CF) pero no tendrán que entrar por un Puesto de Control Fronterizo (PCF) todavía.

— A partir del 31 de enero de 2024, los vegetales y productos vegetales de riesgo medio originarios de la UE tendrán que entrar por un PCF y serán sometidos a control e inspección. Se elimina además el requisito de prenotificación para vegetales de riesgo bajo.

Los vegetales de riesgo alto incluyen patatas de siembra y para consumo, semillas de diversas especies, madera y otros productos, como maquinaria, así como vegetales para plantación. La categoría de vegetales regulados de riesgo medio incluye frutas y hortalizas frescas susceptibles de transmitir plagas o enfermedades.

Esta categorización de productos es susceptible de sufrir actualizaciones y modificaciones, una vez Reino Unido publique la versión definitiva de su modelo de TOM.

A fecha de hoy, no hay cambios en la lista de productos exentos y que, por lo tanto, no van a necesitar un certificado fitosanitario (CF). Quedan exceptuados de cumplir estos requisitos los cítricos y cítricos con hojas, Kumquats y naranjas amargas, entre otros productos (coco, piña, durián, dátil y plátano; kiwi, caqui, mango, fruta de la pasión y guayaba; hojas de curry, cápsulas de algodón y granos de arroz). Los productos procesados y empaquetados (vegetales congelados, ensaladas, etc.) y los compuestos (mantecas de nueces y semillas que contengan trazas de vegetales) también están exentos de llevar CF.

Importación en la UE

Desde el 1 de enero de 2021, las importaciones procedentes de UK (es decir, desde Reino Unido excepto Irlanda del Norte) de vegetales, productos vegetales y objetos regulados bien por la normativa comunitaria para el caso de Península y Baleares, bien por la normativa nacional (Orden de 12 de marzo de 1987) para las Islas Canarias, serán objeto de control en los Puestos de Control Fronterizo designados.

Para realizar dicho control a la mercancía: 1. Deberá presentarse un CF emitido por las autoridades británicas; 2. La importación sólo podrá producirse por los puestos de control en frontera autorizados. 3. La inspección fitosanitaria estará sujeta al pago de la tasa correspondiente. 4. Los palets y material de embalaje de madera deberán ir marcados de acuerdo a la norma NIMF-15.

Todos los vegetales, productos vegetales u otros objetos que no estén prohibidos o regulados específicamente pueden ser importados libremente, sin perjuicio de los controles y trámites derivados de la aplicación de otras regulaciones.

Conclusiones

Habrá que estar muy vigilantes para que UK no se convierta en la vía de entrada de naranjas originarias de países con ‘Falsa polilla’ que no hayan sido sujetas al tratamiento de frío o cold treatment.

Tras el Brexit, mantener las relaciones comerciales con UK está siendo complicado para el sector citrícola español. Decidido el Brexit de manera unilateral, el Acuerdo de Cooperación y Comercio entre la UE y UK es favorable para ambas partes, pero el sector agrario sigue con temor los posibles acuerdos que firme con socios que tienen acuerdos comerciales con la UE.

Su salida de la UE ha traído consigo la caída en las exportaciones hortofrutícolas, en general, y citrícolas en particular de España y, con ello, el reto de mantener la competitividad nacional frente al creciente ascenso de terceros mercados como Sudáfrica. Se está produciendo un notable crecimiento de la competencia por el mercado exterior de Reino Unido.

España sigue siendo el primer proveedor de UK. Se mantiene como el tercer destino, por detrás de Alemania y Francia, pero el Brexit ha reducido volúmenes y ha dejado un mercado abierto (sin aranceles y desregulado) a terceros con los mismos calendarios (Marruecos, Egipto, Turquía), o con solapes en contraestación (Sudáfrica)

España sigue siendo después del Brexit el primer proveedor de cítricos de UK y, a pesar de que este mercado se mantiene como el tercero en importancia del sector español de cítricos, por detrás de Alemania y Francia. Pero el Brexit ha supuesto una reducción de los volúmenes exportados y ha abierto un nuevo escenario competitivo con un mercado británico totalmente abierto (sin aranceles y desregulado) a las producciones de terceros países con los mismos productos y calendarios de comercialización, como nuestros competidores mediterráneos (Marruecos, Egipto, Turquía e Israel), o con los mismos productos y solapes en contraestación, como Sudáfrica.

Las exportaciones del sector citrícola español se han dirigido en un 86% a la UE y el 14% a países terceros (7,5% a UK), siendo el Reino Unido el principal mercado fuera de la UE con 53,5% de las exportaciones extracomunitarias en la campaña 2021/2022.

En valor las exportaciones de frutas a UK en 2022 ha sido de 1.024 millones de euros repartidos: cítricos 327 millones (naranjas, mandarinas y limones), frutos rojos 283 millones (fresas, fresones y arándanos), albaricoques y uvas principalmente.

La gran distribución británica ha retrasado el inicio del origen España, de manera muy acusada en la campaña 2021/2022 (con pérdida de 2 ó 3 semanas de programas) y ha presionado nuestros precios a la baja por la competencia de orígenes no comunitarios de hemisferio sur, fundamentalmente Sudáfrica.

A medio plazo, lo que sí podría suponer una amenaza es la consolidación de lazos comerciales que puedan crearse a partir del largo listado de países terceros competidores de España con los que UK ha suscrito acuerdos de libre comercio. Eso significa que la Clementina Fina, Nour, Nadorcott y Maroc-Late de Marru∫ecos, las valencias y, en menor medida, navels y tangos de Egipto, las Orri, pomelos y Shamoutis de Israel, las Maltesas de Túnez, la Nadorcott, el limón y el pomelo de Turquía, y los híbridos de mandarinas tardíos de Sudáfrica y las valencias y, en menor volumen, navels de Sudáfrica entran totalmente libres de aranceles en UK.

Hemos evitado los aranceles para exportar cítricos a UK si hubiera habido un Brexit sin acuerdo —un 16% en mandarinas y casi un 10% en naranjas— pero Egipto, Marruecos, Turquía o Sudáfrica también han pasado a acceder con esas mismas condiciones y ahora, además, sin necesidad de cumplir con la regulación fitosanitaria comunitaria para evitar la entrada de plagas y enfermedades. Son dos factores a añadir a sus sensiblemente inferiores costes laborales, costes de producción y precios que pueden ayudarles en sus ventas a este destino. En suma, los proveedores no comunitarios de cítricos ganan competitividad frente a España (y otros Estados miembros de la UE productores de cítricos) en este mercado.

Reducción de ventanas de exportación para España también en este destino, pero en nuestro mercado natural y kilómetro cero, el de la UE-27 más UK, aquel en el que se nos prometió preferencia comunitaria, y que hoy es un mercado completamente abierto y absolutamente globalizado por razones de geopolítica, de política comercial y de política de cooperación al desarrollo. Estructural es también el desmantelamiento de prácticamente todos los mecanismos de protección en frontera.

UK debería hacer tipo lo que está haciendo Suiza, que directamente aplica la normativa de la UE en materia de sustancias activas fitosanitarias (con un cierto retraso). Pero si para cada cambio de LMR en la UE que se produzca después del Brexit hay que solicitar una tolerancia de importación en UK, vamos muy mal… Es más, desconozco si UK dispone de una agencia evaluadora capaz de dar servicio en tiempo y forma, de la misma forma que lo está haciendo la UE con la EFSA.

La Dodina, sería el primer caso… pero se repetirá cada vez que haya una subida en algún LMR en la UE.